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        1. 教育法律

          完善政府購買社會組織服務(wù)制度

          發(fā)布:編輯研究部 發(fā)布日期:2016-05-23 閱讀:192647

           

          易承志

          提供公共服務(wù)是政府承擔(dān)的基本職能。隨著社會公眾對公共服務(wù)需求的不斷增長,加之理論上將公共服務(wù)的提供過程區(qū)分為供應(yīng)和生產(chǎn)兩個環(huán)節(jié),政府向包括社會組織在內(nèi)的其他主體購買公共服務(wù)具備了實踐與理論上的可行性。社會組織具有的目標(biāo)公益性和服務(wù)專業(yè)性更是使得其在特定公共服務(wù)的生產(chǎn)方面具有優(yōu)勢。

          近年來,各地政府越來越多地向社會組織購買包括養(yǎng)老、助殘、文體科普、婦幼保護、法律服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、環(huán)境保護、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)幫教等在內(nèi)的公共服務(wù)。政府購買社會組織服務(wù)也被視為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理、增強民生保障的重要抓手。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào),推廣政府購買服務(wù),要求適合由社會組織提供的公共服務(wù)交由社會組織承擔(dān)。20139月,國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),明確將政府購買社會組織服務(wù)作為推進政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理創(chuàng)新的重要抓手予以強調(diào)。但在實踐中,政府購買社會組織服務(wù)的制度還不完善,仍然存在著一些問題。

          一是制度的權(quán)威性不高。雖然2002年頒布了《中華人民共和國政府采購法》,但它實際上規(guī)范的是面向政府自身提供的服務(wù)而非面向社會公眾提供的服務(wù)。而由財政部制定的《政府采購品目分類表》和《政府采購品目分類目錄(試用)》,均沒有將向社會公眾提供的公共服務(wù)包括在內(nèi)?!兑庖姟穼φ蛏鐣α抠徺I服務(wù)的內(nèi)容進行了具體列舉,在一定程度上彌補了法律法規(guī)規(guī)定的不足,但仍存在規(guī)范的層次性不高和權(quán)威性不足的問題。各地在政府購買公共服務(wù)的目錄制定、內(nèi)容選擇和程序規(guī)定方面,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),隨意性較大。

          二是制度的體系性不強。制度包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則,只有形成一個由正式規(guī)則和非正式規(guī)則相互銜接、相互配套、相互支持的有機體系,才能真正有效發(fā)揮作用。當(dāng)前政府購買社會組織服務(wù)的制度尚未形成一個有機的體系,一些地方的正式規(guī)則與反映在組織慣例、文化、價值觀中的非正式規(guī)則格格不入,難以得到非正式規(guī)則的支持。而在正式規(guī)則體系里,當(dāng)前發(fā)揮作用的主要是一些位階較低的規(guī)范性文件,而位階較高的法律法規(guī)等制度形式仍然缺乏,難以形成上下銜接、相互配套的統(tǒng)一體系。

          三是制度的完整性不夠。這是針對制度規(guī)范的內(nèi)容而言的。首先,在誰購買即購買主體的資格方面,規(guī)定還不夠明確。根據(jù)《意見》的規(guī)定,購買主體包括行政機關(guān)、參照公務(wù)員法管理的具有行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負(fù)擔(dān)的群團組織,而關(guān)于人大、法院、檢察院等國家機關(guān)和黨的機關(guān)是否屬于采購主體尚不夠明確。其次,在向誰購買即承接主體方面,現(xiàn)行政府采購制度只注重不同社會力量按同一標(biāo)準(zhǔn)競爭,在很大程度上忽略了不同服務(wù)內(nèi)容的差異屬性以及企業(yè)和社會組織由于組織性質(zhì)的不同而在特定公共服務(wù)的生產(chǎn)上具有不同的優(yōu)劣。再次,服務(wù)績效評估機制方面存在缺失,過于依賴社會組織的自我評估,評估的客觀公正性和效果難以保證。

          基于上述不足,要適應(yīng)并推進政府購買社會組織服務(wù)的實踐,就必須加緊推進政府購買社會組織服務(wù)的制度建設(shè),構(gòu)建政府購買社會組織服務(wù)的制度體系。

          第一,推進政府購買社會組織服務(wù)的立法工作,增強制度的權(quán)威性。當(dāng)前,政府購買社會組織服務(wù)的目錄、內(nèi)容、方式等方面之所以在實踐中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),隨意性非常大,一個至關(guān)重要的原因就在于缺少法律法規(guī)的規(guī)范。建議抓緊制定一部《政府購買公共服務(wù)法》,對政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)、方式、內(nèi)容、程序進行明確規(guī)定,并且對政府購買社會組織服務(wù)進行專門規(guī)定。在《政府購買公共服務(wù)法》一時難以出臺的情況下,也可考慮對《政府采購法》進行修改,補充政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容,以適應(yīng)當(dāng)前政府購買社會組織服務(wù)實踐的需要。

          第二,促進政府購買社會組織服務(wù)正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌,增強制度的體系性。要保證政府購買社會組織服務(wù)的正式規(guī)則在執(zhí)行中不走樣,就要促進政府購買社會組織服務(wù)正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌,增強正式規(guī)則和非正式規(guī)則的相互銜接、相互配套和相互支持。其一是要求政府購買社會組織服務(wù)的正式規(guī)則嵌入地方性知識中,既超越于非正式規(guī)則,又能兼顧非正式規(guī)則而不與其脫節(jié)。其二是要求正式規(guī)則體系內(nèi)的全國性法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性規(guī)范文件上下銜接、密切配合、協(xié)調(diào)合作,增強政府購買社會組織服務(wù)的體系性。

          第三,構(gòu)建內(nèi)容全面的政府購買社會組織服務(wù)制度體系,增強制度的完整性。首先,從制度上明確購買主體的資格。當(dāng)前,《政府采購法》對購買主體的規(guī)定具有一定的彈性和適應(yīng)性。建議在保留一定彈性空間的基礎(chǔ)上,采取具體例舉法,將人大、法院、檢察院等行政機關(guān)之外的國家機關(guān)和黨的機關(guān)納入進去。其次,規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)的準(zhǔn)入制度。在選擇政府購買社會組織服務(wù)的承接主體方面,既要堅持公平競爭的原則,不得對承接主體實行差別化歧視,又需要考慮到服務(wù)內(nèi)容和承接主體性質(zhì)的差異,對于養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正、法律援助等特定領(lǐng)域,在同等條件下優(yōu)先向社會組織購買。再次,在制度上規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)的內(nèi)容。不屬于政府職能范圍的、必須由政府直接提供的(如國家安全、政府決策、司法審判等)、政府提供在效率上明顯高于市場供給的服務(wù)事項,不應(yīng)列為購買內(nèi)容。因此,對于可以列入購買范圍的公共服務(wù)內(nèi)容和不能列入購買范圍的公共服務(wù)內(nèi)容,應(yīng)該進行梳理并具體在政府購買社會組織服務(wù)的相關(guān)制度上進行明確規(guī)定,以免造成各地實踐上的誤解和隨意性。最后,完善社會組織服務(wù)績效評估機制,對評估主體、評估指標(biāo)和評估流程進行科學(xué)的設(shè)計。評估主體除了政府之外,還應(yīng)該包括作為消費者的社會公眾和第三方評估機構(gòu),其中社會公眾的滿意度在評估意見中應(yīng)該得到充分的反映。社會組織的自我評估一定要按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進行。在評估指標(biāo)的設(shè)計方面,應(yīng)力求科學(xué)、涵蓋全面,在權(quán)重賦予上應(yīng)該合理,嚴(yán)格遵循明確性、具體性、可行性、現(xiàn)實性和時效性等評價指標(biāo)設(shè)計原則。在評估流程方面,應(yīng)該將事前、事中和事后評估有機地結(jié)合起來。其中,事前評估著重對購買資金的合理性、購買內(nèi)容的具體屬性、承接主體的組織性質(zhì)和資質(zhì)進行具體評估,以幫助科學(xué)選擇承接主體;事中評估著重分析承接主體生產(chǎn)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)接受者的滿意度等方面,以及時發(fā)現(xiàn)和解決服務(wù)生產(chǎn)中的問題;事后評估側(cè)重考核承接主體服務(wù)的整體績效,以合理確定激勵方案。

              (文章來源:《中國社會科學(xué)報》201604277  作者單位:華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院)

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