用法治思維規(guī)范全面從嚴(yán)治黨

馬一德

　　黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”全面從嚴(yán)治黨，既要遵循黨內(nèi)法規(guī)，又要嚴(yán)格遵守憲法和法律，理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部之間的關(guān)系，用法治思維規(guī)范全面從嚴(yán)治黨。

　　一、堅(jiān)持紀(jì)法分開，紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前

　　黨內(nèi)法規(guī)，是用以規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。黨的一大頒布了第一個(gè)具有黨章性質(zhì)的綱領(lǐng)性文件。此后，毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)上首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。劉少奇同志明確指出，要以黨的法規(guī)規(guī)定黨的基本原則、黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法、黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。新中國成立前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已初具輪廓，涵蓋黨章、黨綱、黨的組織問題、宣傳教育問題、黨員和黨的干部以及黨的紀(jì)律性法規(guī)等各個(gè)方面。新中國成立后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷經(jīng)曲折。黨的十一屆三中全會(huì)將黨的制度建設(shè)提升到了前所未有的高度，黨章適時(shí)進(jìn)行修改，一系列關(guān)于黨的組織權(quán)限、行為程序、監(jiān)督問責(zé)、黨員權(quán)利保障、反腐倡廉等方面的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施，初步勾畫了黨內(nèi)法治建設(shè)的脈絡(luò)，并形成了黨內(nèi)法制的基本框架。黨的十八大以來，尤其是十八屆三中、四中全會(huì)以來，我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)上升到了更高層次，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的步調(diào)明顯加快，從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)等領(lǐng)域系統(tǒng)布局，黨內(nèi)制度建設(shè)整體邁入新階段。

　　黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律既存在聯(lián)系，又有顯著區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)則依據(jù)。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，是全面依法治國的應(yīng)有之義。國家法律具有普遍約束力，普遍調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，適用于所有國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，其適用范圍比黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍廣，并且包含了黨組織和黨員在內(nèi)的組織和個(gè)人；中國特色社會(huì)主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)體系，是黨組織和黨員工作和活動(dòng)的基本規(guī)范、行為的基本遵循，是用以落實(shí)管黨、治黨、建設(shè)黨，貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨、制度建黨原則，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的制度載體。堅(jiān)持國法高于黨規(guī)黨紀(jì)、黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

　　堅(jiān)持國法高于黨規(guī)黨紀(jì)，要求實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一。我國《憲法》規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”《黨章》明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”黨規(guī)黨紀(jì)必須以憲法和法律為遵循，體現(xiàn)憲法和法律的精神要求，不得與憲法和法律相抵觸。

　　堅(jiān)持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，并非意味著黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律相等或在國家法律之上，而是指黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨組織和黨員的要求比法律要求更高。先進(jìn)性是馬克思主義政黨的根本特征，也是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在。我們黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨決定了黨紀(jì)必須嚴(yán)于國法，黨的紀(jì)律和規(guī)矩必須挺在法律前面。黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織，黨員的身份決定了其不能等同于普通群眾。如果將普通群眾不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線，就降低了對(duì)黨員的要求，容易造成“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果。黨員的行為不違反法律并不意味著不會(huì)受到黨紀(jì)的嚴(yán)罰，全體黨員不僅要守國法，更要遵黨紀(jì)。對(duì)于黨內(nèi)違法違紀(jì)分子，先進(jìn)行黨規(guī)黨紀(jì)的處分之后，還要對(duì)其疊加國家法律的懲處，落實(shí)“把紀(jì)律挺在前面，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”。

　　二、法治思維是全面從嚴(yán)治黨的必然要求

　　黨的十八大報(bào)告提出法治思維的概念，表明了我們黨作為執(zhí)政黨對(duì)依法治國基本方略的堅(jiān)守和全面推進(jìn)依法治國的決心。法治思維和法治方式是全面從嚴(yán)治黨的必然要求和基本方法，只有厘清、銜接和協(xié)調(diào)好黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律的關(guān)系，形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度化、常態(tài)化，才能永葆黨的生機(jī)和活力。

　　要厘清黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律的調(diào)整邊界。黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)范領(lǐng)域主要界定在黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活之中，超出這些領(lǐng)域的黨外事務(wù)及社會(huì)關(guān)系，則通過國家法律進(jìn)行規(guī)范。只有明確界定黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律的權(quán)力邊界，讓黨規(guī)黨紀(jì)和國法各行其道、各司其職，才能為二者銜接創(chuàng)造條件。

　　要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，以黨章為根本遵循，制定完善了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)制度。習(xí)近平總書記明確提出：“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。完善黨內(nèi)法規(guī)體系，要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，向著建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系目標(biāo)邁進(jìn)。

　　要努力實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律的有效銜接和相互協(xié)調(diào)。在黨規(guī)黨紀(jì)的制定上，要堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開。這是黨的十八大以來在全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新上的一大成果。要使黨內(nèi)法規(guī)的制定和國家立法布局、國家未來立法規(guī)劃同步。對(duì)需要黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律進(jìn)行雙重調(diào)整的重大問題共同調(diào)查論證，提高黨規(guī)黨紀(jì)制定的科學(xué)性、系統(tǒng)性。同時(shí)，做好黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作，進(jìn)一步將黨規(guī)黨紀(jì)備案和清理工作制度化、規(guī)范化，及時(shí)修改、廢除與憲法、法律規(guī)定不相符合的黨規(guī)黨紀(jì)，避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相沖突。

　　在黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行上，一方面，必須嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)。黨的十八屆六中全會(huì)明確提出：紀(jì)律嚴(yán)明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致前進(jìn)的重要保障，是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容。必須嚴(yán)明黨的紀(jì)律，把紀(jì)律挺在前面，用鐵的紀(jì)律從嚴(yán)治黨。堅(jiān)持紀(jì)律面前一律平等，遵守紀(jì)律沒有特權(quán)，執(zhí)行紀(jì)律沒有例外，黨內(nèi)決不允許存在不受紀(jì)律約束的特殊組織和特殊黨員。黨的各級(jí)組織必須擔(dān)負(fù)起執(zhí)行和維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的責(zé)任，堅(jiān)決防止和糾正執(zhí)行紀(jì)律寬松軟的問題。另一方面，黨組織在公正適用、執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)的同時(shí)，要做到與國家法律有效銜接。國家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，全黨上下必須模范執(zhí)行。

     （文章來源：2017年01-08日光明網(wǎng)　作者系北京市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員、博士生導(dǎo)師）