社會(huì)保護(hù)——與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)政策新概念

唐鈞

　　社會(huì)保護(hù)與社會(huì)政策及民生福祉密切相關(guān)，且自20世紀(jì)90年代以來(lái)已成為國(guó)際共識(shí)。很多大的國(guó)際組織和知名學(xué)者都傾向于使用“社會(huì)保護(hù)”這個(gè)概念，然而，它在中國(guó)卻是“一個(gè)使用頻率比社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)低得多的概念”。

　　國(guó)際勞工組織對(duì)社會(huì)保護(hù)作了這樣的解釋?zhuān)荷鐣?huì)保護(hù)經(jīng)常被理解為比“社會(huì)保障”具有更廣義的特征（特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護(hù)），但它也同樣被人們狹義地使用（被狹義地理解為僅對(duì)最貧困、最弱勢(shì)或者是被社會(huì)排斥的群體采取的措施）。

　　就社會(huì)保護(hù)的外延看，除了傳統(tǒng)的社會(huì)保障范疇，歐洲委員會(huì)已經(jīng)將“住房保護(hù)”和“其他未分類(lèi)的社會(huì)排斥保護(hù)”包含在內(nèi)；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的社會(huì)保護(hù)概念則包括了“積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目”、“住房保護(hù)”和“其他社會(huì)政策領(lǐng)域”；至于聯(lián)合國(guó)，則更廣泛地將“住房保護(hù)”、“其他未分類(lèi)的社會(huì)排斥保護(hù)”、“社會(huì)保護(hù)研究和開(kāi)發(fā)”以及“其他未分類(lèi)的社會(huì)保護(hù)”統(tǒng)統(tǒng)囊括進(jìn)來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)保護(hù)與社會(huì)政策常常在同一意義上使用。

　　由此可見(jiàn)，社會(huì)保護(hù)是非常開(kāi)放的，其外延幾乎把我們所能想到的與社會(huì)政策和民生福祉相關(guān)的手段和方式都囊括在內(nèi)，甚至擴(kuò)張到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。進(jìn)一步分析還可發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，人類(lèi)社會(huì)自我保護(hù)的社會(huì)政策手段或方式的歷史演進(jìn)顯示出一些非常有趣的規(guī)律。

　　第一，社會(huì)保護(hù)一直隨生產(chǎn)方式的變化而變化。人類(lèi)社會(huì)一開(kāi)始就有家庭、家族和部落的自我保護(hù)；到了傳統(tǒng)社會(huì)，又發(fā)展出鄰里互助以及宗教的或世俗的慈善事業(yè)；再到工業(yè)社會(huì)，出現(xiàn)了作為國(guó)家制度的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼，還有社會(huì)服務(wù)。

　　雖然社會(huì)保護(hù)的方式和手段越來(lái)越多，但在整個(gè)歷史進(jìn)程中，從未因新的保護(hù)手段的出現(xiàn)而將舊的保護(hù)手段徹底淘汰。按上述國(guó)際組織對(duì)社會(huì)保護(hù)的定義，從最早的家庭保護(hù)到現(xiàn)代的社會(huì)保障，統(tǒng)統(tǒng)被網(wǎng)羅進(jìn)來(lái)并被整合成一個(gè)整體，所有的保護(hù)手段都圍繞一個(gè)系統(tǒng)目標(biāo)各有分工，但又取長(zhǎng)補(bǔ)短、相輔相成。

　　第二，生產(chǎn)力通常會(huì)率先發(fā)展，繼而帶動(dòng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，然后再引發(fā)社會(huì)保護(hù)機(jī)制的變革。如果我們依生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，把社會(huì)保護(hù)的發(fā)展分為“農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)”、“工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)”和“后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保護(hù)”三個(gè)階段，那么，每個(gè)階段的社會(huì)保護(hù)都會(huì)有一個(gè)從保守到變革再到重建的漸變過(guò)程。

　　在每一個(gè)階段的前半期，社會(huì)基本上會(huì)繼續(xù)沿用上一個(gè)階段的保護(hù)機(jī)制，但這必然與變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾，最終積重難返。到了這一階段的后半期，為適應(yīng)社會(huì)的需要，就會(huì)逐漸演化出一種與變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的新的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。

　　以上所說(shuō)的規(guī)律可給中國(guó)社會(huì)政策和民生福祉的發(fā)展什么啟示呢？在當(dāng)今中國(guó)，凡不盡如人意的事物，常被推至體制問(wèn)題。但事實(shí)上，世界上很多問(wèn)題，其實(shí)是超體制、超國(guó)界、超意識(shí)形態(tài)的。在社會(huì)保護(hù)方面，當(dāng)今世界已經(jīng)走入后工業(yè)時(shí)代，但人類(lèi)社會(huì)的自我保護(hù)還停留在工業(yè)時(shí)代。中國(guó)的情況更復(fù)雜，既具備最先進(jìn)、最時(shí)髦的社會(huì)保護(hù)措施，也有最落后、最傳統(tǒng)的。

　　近年來(lái)，國(guó)際勞工組織多次提及一個(gè)基本事實(shí)：1952年國(guó)際勞工組織制定了《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）條約》，但時(shí)至今日，實(shí)際建立了符合國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的綜合性（亦即以社會(huì)保險(xiǎn)為核心）社會(huì)保障制度的國(guó)家只有1/3，真正受到綜合性社會(huì)保障制度庇護(hù)的勞動(dòng)年齡人口及其家庭更是只有1/5，而大多數(shù)的國(guó)家其實(shí)只有支離破碎的很少幾個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目。

　　以上事實(shí)說(shuō)明，如果把社會(huì)保護(hù)看作人類(lèi)社會(huì)的自我保護(hù)，那么隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)入以全球化、信息化為特征的后工業(yè)時(shí)代，社會(huì)保護(hù)也就需要改革，而且會(huì)表現(xiàn)出與工業(yè)時(shí)代完全不同的思維方式和理論邏輯。

　　2012年國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限建議書(shū)》，以個(gè)性化、多元化、差異化、分散化、適度性和自主化等原則與特征，從工業(yè)時(shí)代的強(qiáng)制性、封閉性中突圍，而與后工業(yè)社會(huì)的包容性和開(kāi)放性融合到一起。簡(jiǎn)言之，“建議書(shū)”和“條約”最重要的差異就在于前者體現(xiàn)的是“可選擇”，而后者則是“一刀切”。

　　為理解這個(gè)“可選擇”，我們可考慮以老年社會(huì)保護(hù)為例。第一，設(shè)定一個(gè)領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡，但具體何時(shí)開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，投保人可自由選擇，早領(lǐng)取金額就少，領(lǐng)取越晚金額就越多。第二，是否參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可由個(gè)體選擇。不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人，國(guó)家發(fā)給養(yǎng)老津貼，金額相當(dāng)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這與“建議書(shū)”中強(qiáng)調(diào)“社會(huì)轉(zhuǎn)移”的精神是一致的。第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不設(shè)最低繳費(fèi)年限，參加一月算一月，中間允許中斷，繳費(fèi)20年或30年以上的給予獎(jiǎng)勵(lì)。第四，政府保證每一個(gè)人的健康狀況在“完全失能”之前能夠得到合理的“醫(yī)療服務(wù)”和“長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)”。這與“建議書(shū)”中強(qiáng)調(diào)“醫(yī)療服務(wù)”和“社會(huì)服務(wù)”的精神是一致的。第五，實(shí)施可在稅前列支的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)制度，政府確保其利率至少相當(dāng)于國(guó)債。這應(yīng)該是一個(gè)嶄新的關(guān)于老年社會(huì)保護(hù)的整合性社會(huì)政策方案。

　 （文章來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年10月14日第6版   作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心）