再組織化與社區(qū)治理能力現(xiàn)代化 ——以成都新鴻社區(qū)的實(shí)踐為例

張邦輝 吳健

　　摘要：本文以結(jié)構(gòu)功能主義為基礎(chǔ)建立分析框架，梳理中華人民共和國成立以來社會(huì)組織化程度發(fā)展過程，分析了再組織化實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的可能性。通過對新鴻社區(qū)“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”治理體系的案例研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動(dòng)、深化社區(qū)居民自治、營造內(nèi)生型公共性等再組織化手段，能夠承擔(dān)社會(huì)整合、社會(huì)控制、社會(huì)支持和社會(huì)福利等職能，解決社區(qū)問題，推進(jìn)資源高效整合與利用，改變治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的公共利益，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。

　　關(guān)鍵詞：再組織化；社區(qū)治理能力；結(jié)構(gòu)功能主義；單位制；新鴻社區(qū)

　　當(dāng)前，各級政府在中央文件精神的指導(dǎo)下積極開展社區(qū)治理實(shí)踐工作，雖取得一定的治理效果，但與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)仍存在一定的差距。在現(xiàn)行的城市基層管理體制下，社區(qū)的異質(zhì)性明顯，傳統(tǒng)“自上而下”的行政邏輯仍然盛行，但政府力量較難對居民的核心利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，以業(yè)委會(huì)為代表的自治組織時(shí)常被排除在治理結(jié)構(gòu)之外，居民參與的實(shí)際效果無法得到保證，“自下而上”的自治力量未被有效接納參與主體缺乏使得基層政府無法有效控制和解決社會(huì)帶來的治理能力危機(jī)，這直接影響到社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，甚至導(dǎo)致了“路徑依賴”、“社區(qū)失靈”等問題的出現(xiàn)。

　　一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

　　提升社區(qū)治理能力有助于解決“路徑依賴”與“社區(qū)失靈”，但如何提升社區(qū)治理能力存在爭議。部分學(xué)者從政社關(guān)系調(diào)整的視角提出政府應(yīng)對自身角色進(jìn)行反思、重塑以及合理的定位，通過賦權(quán)增能的方式，化解政社之間的緊張關(guān)系，形成社區(qū)可持續(xù)的治理能力。也有部分學(xué)者從社區(qū)服務(wù)優(yōu)化的層面提出應(yīng)塑造社區(qū)治理的市場、社會(huì)與政府“三重邏輯”在“互聯(lián)網(wǎng)+”的環(huán)境下建立基礎(chǔ)服務(wù)管理平臺，以智慧化建設(shè)為手段，優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)，從而提高社區(qū)治理能力。此外還有學(xué)者從多元主體參與的維度提出由于國家作為組織制度的宏觀抽象體系，較之快速而深刻變革的社會(huì)具有一定的滯后性，因而社區(qū)治理需要蘊(yùn)含治理能力的社區(qū)組織和富有公共事務(wù)參與熱情的社區(qū)居民協(xié)同參與，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。雖然學(xué)者們從政社關(guān)系調(diào)整、社區(qū)服務(wù)優(yōu)化以及多元主體參與三個(gè)方面分別提升策略，但社區(qū)治理能力是一個(gè)復(fù)雜的、多維的、動(dòng)態(tài)的概念，僅從單一角度去探討社區(qū)治理能力的提升，難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。本文主張為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和能力的現(xiàn)代化，須對上述三個(gè)方面全面關(guān)注，同時(shí)在對社區(qū)治理能力相關(guān)文獻(xiàn)深入研究后發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們主要關(guān)注的上述三個(gè)方面皆與“組織”有著密切聯(lián)系且分別對應(yīng)組織的三個(gè)基本問題。

　　1.政社關(guān)系調(diào)整——原組織的角色定位

　　所謂政社關(guān)系調(diào)整，即政府組織和社會(huì)組織關(guān)系調(diào)整。政府組織是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)組織，在參與社區(qū)治理的過程中，政府組織往往依據(jù)其權(quán)威性和全能性占據(jù)著主導(dǎo)、控制地位。社會(huì)組織是指社區(qū)治理實(shí)踐中通常扮演著具有自治性、民間性、福利性與服務(wù)性角色的組織。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，政府鼓勵(lì)并引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)居民自治模式，在政府逐漸放權(quán)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織參與的自主性與積極性，以社區(qū)居委會(huì)為代表的社會(huì)組織成為了社區(qū)的實(shí)際管理者與協(xié)調(diào)者。然而，依托街道辦事處為主的自上而下的單一政府控制以及依托社區(qū)居委會(huì)為主的自下而上的社區(qū)居民自治都難以滿足新時(shí)代社區(qū)發(fā)展共建共治共享的需求，政府組織與社會(huì)組織的合作共治模式也由此應(yīng)運(yùn)而生。合作共治模式既能發(fā)揮政府的控制力作用，又能體現(xiàn)社區(qū)的自主性，該模式通過調(diào)動(dòng)政社雙方的積極性，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理共建共治共享為新目標(biāo)。但合作共治的前提是政社關(guān)系之間的再次調(diào)整，而政社關(guān)系的調(diào)整需要重新定位原有的政府組織和社會(huì)組織在社區(qū)治理中的角色。因此，政社關(guān)系調(diào)整實(shí)質(zhì)上對應(yīng)著原組織的角色定位問題。

　　2.社區(qū)服務(wù)優(yōu)化——原組織的功能調(diào)整

　　廣義的社區(qū)服務(wù)是指由政府、社區(qū)居委會(huì)等其他各方力量直接為社區(qū)居民提供的集公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、便民服務(wù)、志愿服務(wù)為一體的綜合服務(wù)體系。社區(qū)服務(wù)優(yōu)化的前提是明確社區(qū)服務(wù)的提供者以及各提供者的具體職責(zé)與功能，政府、社區(qū)居委會(huì)等各方力量在作為社區(qū)服務(wù)提供者的同時(shí)，也承擔(dān)著社區(qū)事務(wù)的管理責(zé)任，管理與服務(wù)的對象均是社區(qū)居民。在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，社區(qū)居民的個(gè)性化需求逐漸增加，隨之而來的對社區(qū)服務(wù)與管理的要求也相應(yīng)變高。因此，協(xié)調(diào)服務(wù)與管理之間的關(guān)系成為了優(yōu)化社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵之處。強(qiáng)管理弱服務(wù)，難以調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與治理的主動(dòng)性和積極性；重服務(wù)輕管理，則易導(dǎo)致無序的管理和無效的治理。所以，若要實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)優(yōu)化，以政府、社區(qū)居委會(huì)為主的服務(wù)管理組織就必須厘清管理與服務(wù)之間的關(guān)系，調(diào)整組織在社區(qū)事務(wù)和社區(qū)服務(wù)中的具體功能。由此可見，社區(qū)服務(wù)優(yōu)化的本質(zhì)就是原組織的功能調(diào)整問題。

　　3.多元主體參與——新組織的培育發(fā)展

　　多元主體包括了代表著權(quán)威控制的政府和體現(xiàn)自主治理的社會(huì)多元主體，其中政府包括了基層政府機(jī)構(gòu)和基層政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，社會(huì)多元主體包括社會(huì)組織、管理社區(qū)具體事務(wù)的社區(qū)組織以及具有社區(qū)歸屬感和責(zé)任感的社區(qū)居民。每個(gè)參與社區(qū)治理的主體都有其特殊的積極作用，同時(shí)又有著不同的利益代表和價(jià)值傾向，不同的主體會(huì)呈現(xiàn)出不同的治理效果，唯有多元主體共同參與，發(fā)揮各自的積極作用，才能達(dá)到最佳治理效果。在社區(qū)治理實(shí)踐中，原有的政府組織、社會(huì)組織與社區(qū)組織可以通過角色定位和功能調(diào)整實(shí)現(xiàn)政社關(guān)系調(diào)整和社區(qū)服務(wù)優(yōu)化的目標(biāo)，但社區(qū)居民作為最特殊的治理主體該如何參與社區(qū)治理仍未找到有效途徑。當(dāng)前，在社區(qū)場域中褪去“單位”外衣的社區(qū)居民個(gè)體化需求逐漸增加，公共性意識逐漸減弱，“原子化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。這些“原子化”的個(gè)體之間由于人際關(guān)系疏離，缺乏信任和安全感，從而被分割為單一的個(gè)體；缺乏利他意識和公共意識，不愿為他人服務(wù)、為公共事務(wù)獻(xiàn)力，難以參與社區(qū)治理的具體事務(wù)。隨著體制變革、市場經(jīng)濟(jì)興起而誕生的以個(gè)體戶、私營業(yè)主、技術(shù)人員和管理人員為主的新興階層，由于其身份和工作的特殊性往往展現(xiàn)出極強(qiáng)的個(gè)性化特征，使他們難以融入到社區(qū)治理的活動(dòng)中。所以，政府和社區(qū)組織應(yīng)充分認(rèn)識“原子化”個(gè)體與個(gè)性化新興階層的特殊性，培育和發(fā)展能代表其利益、體現(xiàn)其價(jià)值的新組織，將“原子化”的個(gè)體與個(gè)性化的新興階層組織起來，真正意義上實(shí)現(xiàn)多元主體的參與。

　　在社區(qū)治理實(shí)踐中，社會(huì)上原有的一些組織在角色和功能層面難以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，“原子化”個(gè)體和新興階層的訴求缺乏新組織去滿足。因此，本文以結(jié)構(gòu)功能主義為視角，以成都市成華區(qū)新鴻社區(qū)的實(shí)踐為案例，探究通過再組織化的手段能否提高社區(qū)治理能力？同時(shí)又進(jìn)一步回答，如何運(yùn)用再組織化的手段提升社區(qū)治理能力？

　　二、理論基礎(chǔ)與分析框架

　?。ㄒ唬├碚摶A(chǔ)

　　結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為社會(huì)是由多個(gè)子系統(tǒng)組成的整體，它們按照一定的組織形式構(gòu)成了一個(gè)穩(wěn)定而又持久的結(jié)構(gòu)，在這個(gè)穩(wěn)定持久的結(jié)構(gòu)中每個(gè)子系統(tǒng)都為社會(huì)大整體的存續(xù)發(fā)揮著屬于自己的功能?？椎侣氏纫隽私Y(jié)構(gòu)解釋視角——整體與部分的關(guān)系。他認(rèn)為社會(huì)是一種有規(guī)律的結(jié)構(gòu)，是由多個(gè)要素共同構(gòu)成的一個(gè)集合體。在這個(gè)集合體與構(gòu)成它的要素之間存在一種關(guān)系，他稱之為“普遍的和諧”，這種關(guān)系的根基又在于人性。斯賓塞沿著相同的方向作了更具體化的設(shè)想，區(qū)分了結(jié)構(gòu)與功能的概念，并引入功能需求的概念，試圖用功能需求來解釋各類社會(huì)組織存在的必要性。20世紀(jì)以后，結(jié)構(gòu)功能主義進(jìn)入了帕森斯時(shí)代。他認(rèn)為社會(huì)系統(tǒng)存續(xù)的前提需要滿足四個(gè)功能性條件：“適應(yīng)”功能、“目標(biāo)達(dá)成”功能、“整合”功能和“潛護(hù)”功能。四項(xiàng)基本功能與四個(gè)子系統(tǒng)相對應(yīng)，分別形成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和文化系統(tǒng)。

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　　基于結(jié)構(gòu)功能主義理論，社區(qū)既可以被視為整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)組成部分，也可以被視作為一個(gè)獨(dú)立完整的系統(tǒng)，每一個(gè)社區(qū)系統(tǒng)又由許多扮演不同角色和承擔(dān)不同功能的子系統(tǒng)組成。Kooiman在每個(gè)社區(qū)就是一個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)這一觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)論的分析方法提出從三個(gè)部分理解“治理能力就是治理一個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)的總能力”，即管理系統(tǒng)、被管理系統(tǒng)、二者的互動(dòng)關(guān)系。孫鋒等人在Kooiman觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出社區(qū)治理能力的分析框架，即管理系統(tǒng)與資源系統(tǒng)，并對社區(qū)治理能力的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，認(rèn)為社區(qū)治理能力就是參與城市社區(qū)治理的政府、組織、個(gè)人等在相互交往中，改變治理結(jié)構(gòu)，解決社區(qū)問題，推進(jìn)資源高效整合與利用，實(shí)現(xiàn)公共利益的總能力。在此研究基礎(chǔ)上，本文結(jié)合社區(qū)管理與服務(wù)的社會(huì)支持、社會(huì)控制、社會(huì)整合、社會(huì)福利職能，提出具有可操作性的分析框架（見圖1）。

圖1 分析框架圖

　　圖1中的資源系統(tǒng)包括了社會(huì)整合、社會(huì)支持與社會(huì)福利職能，其中，社會(huì)整合職能是對分散、閑散的社會(huì)資源與社會(huì)力量的整理，與帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義“整合”功能的內(nèi)涵一致；社會(huì)支持與社會(huì)福利職能則是對資源進(jìn)行合理配置與開發(fā)利用，社會(huì)支持強(qiáng)調(diào)公益的、無償?shù)馁Y源配置，而社會(huì)福利更關(guān)注社區(qū)居民物質(zhì)、文化生活的改善，二者分別與“適應(yīng)”功能、“維系”功能相對應(yīng)。管理系統(tǒng)主要是指社會(huì)控制職能，在社區(qū)范疇內(nèi)，社會(huì)控制職能就是管理與控制社區(qū)居民的社會(huì)行為，使其積極投身于社區(qū)建設(shè)中，與“達(dá)成”功能的目標(biāo)相符。基于此分析框架，本文擬從結(jié)構(gòu)功能主義中整體與部分的關(guān)系視角，將社區(qū)看作一個(gè)完整的系統(tǒng)，從滿足帕森斯的“AGIL功能模式”的四大功能性條件與履行社區(qū)管理與服務(wù)的四大職能出發(fā)，通過對新中國成立以來基層建設(shè)發(fā)展變化規(guī)律的研究，探討以再組織化手段能否實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)；通過對新鴻社區(qū)“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”體系的探索，回答如何運(yùn)用再組織化手段提升社區(qū)治理能力這一問題。

　　三、再組織化與治理能力現(xiàn)代化的可能

　　任何社會(huì)都是一個(gè)組織社會(huì)，處于轉(zhuǎn)型中的社會(huì)必然會(huì)經(jīng)歷再組織化的過程，即一種對社會(huì)重新組織化的過程。新中國成立以來社會(huì)組織化程度的發(fā)展變化，總體可以分為以下三個(gè)階段：

　?。ㄒ唬┙▏?mdash;—改革開放前

　　國家成立之初，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、整合社會(huì)資源，國家依據(jù)強(qiáng)大行政力量，通過建立單位制，對基層社會(huì)和居民進(jìn)行全面管控。在這特殊時(shí)代背景下，各行各業(yè)都建立起能與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相匹配的行政機(jī)構(gòu)——單位。這些單位不僅具有一定的行政級別或隸屬于某個(gè)政府機(jī)構(gòu)，還被賦予了社會(huì)支持、社會(huì)福利、社會(huì)管理、公共服務(wù)、政治動(dòng)員以及部分教育與生產(chǎn)等職能，為居民提供著從搖籃到墳?zāi)沟膸缀鹾w一切生產(chǎn)生活的服務(wù)。在單位制蜂窩狀的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，國家借助單位通過指令性計(jì)劃和行政化方式對社會(huì)中的個(gè)體與資源進(jìn)行控制和整合，國家與單位、個(gè)人與單位呈現(xiàn)出雙重依附與庇護(hù)的關(guān)系。這些黨政經(jīng)高度一體化的單位無一不具有高度組織化的特征，生活在單位中的居民都具備了高度組織化中“單位人”的屬性。在單位全面高壓的管控下，“單位人”的行動(dòng)自由、思想意識、權(quán)利、社會(huì)交往受到了極大的約束，但“單位人”的平等感、信任感、安全感和幸福感卻得到了普遍的提升，“單位人”參與生產(chǎn)生活的積極性也普遍增強(qiáng)。正是因?yàn)橥ㄟ^組織化的手段所建立的單位體系較好地履行了其社會(huì)支持、社會(huì)控制、社會(huì)整合與社會(huì)福利職能，才使得我國基層社會(huì)得以穩(wěn)定發(fā)展，整個(gè)社會(huì)得以保持一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

　?。ǘ└母镩_放后——十八屆三中全會(huì)前

　　隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的興起，我國逐步進(jìn)入了常態(tài)化發(fā)展道路。在基層社會(huì)管理層面，我國城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)與管理體制發(fā)生了重大變化。單位制逐漸走向瓦解，原本的社會(huì)整合和社會(huì)控制開始轉(zhuǎn)交由社區(qū)來管理，原來由單位提供的社會(huì)支持、社會(huì)福利等服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向社區(qū)或其他機(jī)構(gòu)提供，社區(qū)作為新的組織化載體接替了過去單位的功能。社區(qū)替代單位是一個(gè)漫長的過程，社區(qū)組織誕生之初，雖滿足了特殊歷史背景發(fā)展的需求，但由于其基礎(chǔ)薄弱，無力承擔(dān)從單位中剝離出來的眾多社會(huì)職能，因此面臨有責(zé)無權(quán)的尷尬困局。在社會(huì)控制層面，“后單位”時(shí)代面臨著失控的管理困境，作為橫向的基層社會(huì)控制組織和基層自治組織，居委會(huì)逐漸走向邊緣化，行政動(dòng)員和吸納能力不足，導(dǎo)致治理失靈。在社會(huì)整合層面，“單位制”的解體使得原有的大量社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為社會(huì)資源，并散落在個(gè)人化和原子化的社會(huì)之中，難以進(jìn)行有效整合。在社會(huì)支持與社會(huì)福利層面，“單位制”退出歷史舞臺也造成了大量的“單位人”被迫轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會(huì)人”，游離在社會(huì)支持和社會(huì)福利體系之外。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府放松了對社會(huì)和個(gè)人的管控，整個(gè)社會(huì)的組織化程度逐漸降低，“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”呈現(xiàn)出“去組織化”現(xiàn)象，隨著市場經(jīng)濟(jì)興起而誕生的新興階層也呈現(xiàn)出“非組織化”現(xiàn)象。雖然社會(huì)的組織化程度降低，但社會(huì)活力得以解放，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

　?。ㄈ┦藢萌腥珪?huì)后

　　十八屆三中全會(huì)后，我國基層社會(huì)建設(shè)正式由管理走向了治理，基層社會(huì)管理體制由傳統(tǒng)的社區(qū)制走向了現(xiàn)代化的社區(qū)制。“單位制”雖然已經(jīng)瓦解，但仍存在著大量歷史遺留問題。去組織化的改革方式，不僅造成了公有制企業(yè)的社會(huì)職能弱化，還使得新成長的非公有制企業(yè)從一開始就沒有主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理的職能，導(dǎo)致大量的退休職工由于單位的倒閉而難以獲得足夠的社會(huì)支持與社會(huì)福利“；單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”的過程中，缺乏高度組織化機(jī)構(gòu)體系的控制，出現(xiàn)了“原子化”的個(gè)體問題；傳統(tǒng)單位向新興社區(qū)的轉(zhuǎn)變，背離了“熟人社會(huì)”這種良性的社會(huì)狀態(tài)，出現(xiàn)了“碎片化”的社區(qū)問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與之誕生的沒有舊式單位烙印的新興社會(huì)階層，他們身上往往被貼上了充分追求個(gè)人利益、實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的“個(gè)體化”社會(huì)人標(biāo)簽，如何讓他們?nèi)谌氲缴鐣?huì)支持、社會(huì)福利體系，參與社區(qū)建設(shè)是當(dāng)前政府所面臨的挑戰(zhàn)。無論是“單位制”瓦解后遺留的歷史問題，還是新時(shí)代背景下產(chǎn)生的新興問題，都應(yīng)當(dāng)由以社區(qū)為組織基礎(chǔ)的治理體系去解決。然而在傳統(tǒng)的社區(qū)制下，底層的工作人員忙于應(yīng)付各式各樣的考核，并不內(nèi)生于社區(qū)的“官僚”又對工作缺乏熱情以及歸屬感，皆難以解決上述問題。因此，在新時(shí)代社區(qū)建設(shè)過程中，需要以再組織化為手段，培育發(fā)展新組織，高效整合社會(huì)資源，重新定位原組織的角色，調(diào)整原組織的功能，加強(qiáng)對社會(huì)的控制，將“原子化”的個(gè)體與新興階層納入到社會(huì)支持與社會(huì)福利體系中，充分發(fā)揮政府、社會(huì)、居民的積極性。

　　綜上所述，無論是組織化，還是去組織化，都是時(shí)代下符合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化系統(tǒng)發(fā)展的需求。在經(jīng)歷了單位制-傳統(tǒng)社區(qū)制-現(xiàn)代社區(qū)制發(fā)展階段、單位人-社會(huì)人-社區(qū)人的轉(zhuǎn)型探索后，社區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需要，通過再組織化的手段，更好地履行其社會(huì)控制、社會(huì)整合、社會(huì)支持與社會(huì)福利職能，提升其治理能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

　　四、案例：再組織化的實(shí)踐

　　本文選取新鴻社區(qū)為個(gè)案展開研究，試圖通過再組織化實(shí)踐的角度分析如何運(yùn)用再組織化的手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。新鴻社區(qū)成立于2001年，位于成都市成華區(qū)雙橋子街道，是由三個(gè)居委會(huì)合并而成的城市社區(qū)，轄區(qū)面積0.25平方公里，居民樓棟69幢，居住人口1.2萬。新鴻社區(qū)由于地處老城區(qū)，人口密集，樓棟多是市場化改革之前由政府、單位出資修建的職工宿舍樓，房屋產(chǎn)權(quán)歸屬復(fù)雜且無物業(yè)公司管理，屬于典型的城市老舊社區(qū)，因此在社區(qū)治理實(shí)踐中存在著大量的“老舊”問題。新鴻社區(qū)采取傳統(tǒng)的社區(qū)居民自治模式管理社區(qū)的具體事務(wù)，雖一定程度上體現(xiàn)了自治的優(yōu)越性，但由于缺乏多元主體的有效參與，難以將分散的社會(huì)資源與社會(huì)力量整合起來，導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)整合效果不佳的問題。隨著“東調(diào)”、東郊惠民工程、“北改”等工程的實(shí)施，大量“原著”居民被迫由“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”；隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的加快，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;新市民”；隨著城市化進(jìn)程的提速，社區(qū)流動(dòng)人口數(shù)量急劇增加。人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性與社會(huì)規(guī)范的碎片化，使居民之間的價(jià)值觀念沖突嚴(yán)重，造成了社會(huì)控制難以有效實(shí)現(xiàn)的問題。由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，規(guī)劃缺乏科學(xué)性，使得社區(qū)環(huán)境差、社區(qū)配套設(shè)施薄弱、公共服務(wù)整體滯后。其中一些突出問題已經(jīng)成為社區(qū)治理的頑疾，社區(qū)越來越難以滿足居民在物質(zhì)與文化層面的利益訴求，社會(huì)支持與社會(huì)福利在社區(qū)的發(fā)展中呈現(xiàn)出嚴(yán)重滯后的問題。

　　（一）“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”體系的探索

　　成華區(qū)在2014年以西部第一、全國第四的成績被列為第二批“全國社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，以新鴻社區(qū)為試點(diǎn)，在大數(shù)據(jù)運(yùn)用基礎(chǔ)上開展“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”體系的探索。所謂“大聯(lián)動(dòng)”，旨在緊緊圍繞區(qū)域的服務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)橫向信息資源整合、縱向各級聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤，建立服務(wù)治理的新體系與新模式。“微治理”是指將社區(qū)服務(wù)與治理最大限度地推向院落、樓棟與單元中，并向“戶”與“個(gè)體”延伸。“細(xì)服務(wù)”則是通過構(gòu)建集政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、便民服務(wù)、公益服務(wù)、志愿服務(wù)為一體的多樣化社區(qū)服務(wù)體系。

　　1.大聯(lián)動(dòng)

　　隨著信息、人口與資源等要素的流動(dòng)性日益增強(qiáng)，各種跨界社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，并開始突破原有行政管理體系中的組織邊界，分割、僵化、碎片化的管理顯得愈發(fā)的難以適應(yīng)。成華區(qū)政府以合作、互通、共享為理念，以聯(lián)動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、聯(lián)動(dòng)解決問題為核心，建立了4個(gè)層級的“大聯(lián)動(dòng)”體系：區(qū)大聯(lián)動(dòng)中心、街道分中心、社區(qū)工作站、網(wǎng)格。新鴻社區(qū)將“大聯(lián)動(dòng)”體系與網(wǎng)格管理相融合，設(shè)立三級網(wǎng)格管理服務(wù)體系，并由政府購買社會(huì)組織培訓(xùn)網(wǎng)格管理員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格管理服務(wù)的職業(yè)化與專業(yè)化。在具體實(shí)踐中，網(wǎng)格員緊密聯(lián)系社區(qū)居民，共同發(fā)現(xiàn)問題，并及時(shí)通過網(wǎng)格員APP和呼叫中心上報(bào)至區(qū)大聯(lián)動(dòng)中心，大聯(lián)動(dòng)中心管理員通過任務(wù)管理系統(tǒng)將上報(bào)問題進(jìn)行分類并存入基礎(chǔ)資料庫，最后通過聯(lián)動(dòng)調(diào)度系統(tǒng)將任務(wù)分配下去，再由相應(yīng)的政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)工作站聯(lián)動(dòng)執(zhí)行，并反饋任務(wù)執(zhí)行情況。成華區(qū)新鴻社區(qū)的“大聯(lián)動(dòng)”體系中的多個(gè)主體依托大數(shù)據(jù)平臺，通過線上線下聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤，切實(shí)做到了多方聯(lián)動(dòng)、多元參與和多網(wǎng)融合，智慧化、科學(xué)化、合理化、高效率地解決了社區(qū)問題、提升了社區(qū)治理能力。

　　2.微治理

　　成華區(qū)在社區(qū)治理過程中強(qiáng)調(diào)“先自治，后整治”的治理路徑，致力通過微小結(jié)構(gòu)生態(tài)的變化帶動(dòng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，例如在新鴻社區(qū)開展“鄰里守望——智慧新鴻”的社區(qū)微治理實(shí)踐活動(dòng)中，新鴻社區(qū)大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，引導(dǎo)和組織居民、樓棟長等群體擔(dān)任“守望員”，以“守望員”為“管理細(xì)胞”提供管家式的服務(wù)與管理。具體而言分為三個(gè)步：一是搭建居民自治平臺，開發(fā)社區(qū)治理服務(wù)信息化系統(tǒng)，成立自治專委會(huì)，建立居民自治小組，完善自治組織體系；二是實(shí)施“社區(qū)營造”計(jì)劃，成立治理類社會(huì)組織，引導(dǎo)居民參與院落自治管理、服務(wù)、教育、監(jiān)督，推動(dòng)社團(tuán)自治組織邁向微治理；三是規(guī)范自治小組章程，依法建章立制，細(xì)化自治章程，制定居民公約，實(shí)現(xiàn)社區(qū)從“管人”到“治心”的切實(shí)轉(zhuǎn)變，做到樓棟有自治小組，單元有自治小組成員。新鴻社區(qū)堅(jiān)持“先自治，后整治”的治理路徑，積極主動(dòng)地調(diào)整政社關(guān)系，不僅將原本由政府組織所提供的管理與服務(wù)推向了院落、樓棟以及單元，還充分發(fā)揮了居民、社團(tuán)等自治主體的積極作用，推動(dòng)了治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

　　3.細(xì)服務(wù)

　　社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的社區(qū)治理新理念下，成華區(qū)致力于實(shí)現(xiàn)“在服務(wù)中治理，在治理中服務(wù)”的新格局，同時(shí)在新鴻社區(qū)開展了“細(xì)服務(wù)”實(shí)驗(yàn)探索，利用社區(qū)服務(wù)信息化平臺，研發(fā)移動(dòng)終端應(yīng)用系統(tǒng)，搭建社區(qū)服務(wù)O2O模式，暢通“區(qū)-街道-社區(qū)-院落服務(wù)網(wǎng)絡(luò)-社區(qū)便民服務(wù)點(diǎn)”社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，將政務(wù)服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、志愿服務(wù)、社區(qū)商業(yè)服務(wù)有機(jī)融合。依托大數(shù)據(jù)平臺，擴(kuò)充醫(yī)療健康、社會(huì)保障、教育文化、交通旅游服務(wù)等，豐富社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)多樣化。在線上建立一站式服務(wù)管理系統(tǒng)，編寫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“一本賬”；繪制地理信息“一幅畫”；整合熱線電話“一號呼”；優(yōu)化政務(wù)服務(wù)“一扇窗”；開發(fā)手機(jī)APP“一指通”。在線下與大型連鎖超市服務(wù)公司合作，建設(shè)“市民驛站”，將各類服務(wù)進(jìn)行集成整合。新鴻社區(qū)通過構(gòu)建社區(qū)服務(wù)O2O模式有效地?cái)U(kuò)寬了社區(qū)服務(wù)的渠道，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的多樣化、精細(xì)化與便民化，從而滿足了社區(qū)居民的公共利益需求。

　　（二）再組織化：社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的新鴻經(jīng)驗(yàn)

　　再組織化作為社區(qū)治理的重要手段，是以多元化個(gè)體訴求為起點(diǎn)，居民自治為核心，多元社會(huì)力量為支撐，可以有效聯(lián)動(dòng)社區(qū)、政府與社會(huì)組織的治理方式。從再組織化的視角來總結(jié)新鴻社區(qū)“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”的治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，該案例較好地詮釋了再組織化內(nèi)涵，證實(shí)了再組織化作為社區(qū)治理能力現(xiàn)代化重要手段的可能性?；诮Y(jié)構(gòu)功能主義分析框架的研究可知，新鴻社區(qū)治理實(shí)踐中的“大聯(lián)動(dòng)”、“微治理”與“細(xì)服務(wù)”分別對應(yīng)著社區(qū)治理能力內(nèi)涵的三個(gè)方面，并通過社會(huì)整合、社會(huì)控制、社會(huì)支持與社會(huì)福利職能的優(yōu)化，探尋出了運(yùn)用再組織化手段實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的有效路徑（見圖2）。

圖2 新鴻社區(qū)“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”體系

　　依托大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動(dòng)。在案例中，大數(shù)據(jù)平臺將現(xiàn)代信息技術(shù)充分運(yùn)用到網(wǎng)格化治理中，以“互聯(lián)網(wǎng)+”助推社區(qū)治理，在一定程度上打破了各組織間的信息壁壘，組織間互惠合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和公共服務(wù)“供應(yīng)鏈”得以形成，職責(zé)邊界在聯(lián)動(dòng)中被清晰界定，利益相關(guān)者之間也能夠依靠數(shù)據(jù)平臺得以即時(shí)溝通和互動(dòng)，為“大聯(lián)動(dòng)”體系的實(shí)施提供了技術(shù)保障。“大聯(lián)動(dòng)”體系在處理好縱向聯(lián)合與橫向協(xié)調(diào)機(jī)制有效銜接的同時(shí)，推動(dòng)黨委、區(qū)政府機(jī)構(gòu)、街道辦事處、社會(huì)組織、社區(qū)組織以及居民在內(nèi)的多個(gè)主體共同參與。一方面，“解鎖”了傳統(tǒng)意義上的管理等級鏈，發(fā)掘和培育了社區(qū)原生力量，使其合理地配置于社區(qū)具體的事務(wù)中，彰顯出社區(qū)治理的合理化；另一方面，將過去閑置、松散的社會(huì)資源安置于各“網(wǎng)格”內(nèi)，使其得以高效的整合與利用，體現(xiàn)出社區(qū)治理的高效化。這充分證明了依托大數(shù)據(jù)平臺的“大聯(lián)動(dòng)”體系不僅能實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同解決社區(qū)問題，還能實(shí)現(xiàn)合理高效的社會(huì)整合，從而提高社區(qū)治理的能力。

　　1.以院落樓棟為場域，深化社區(qū)居民自治

　　社區(qū)作為一個(gè)脆弱的關(guān)系體，容易受到權(quán)力的控制和資本的侵蝕，權(quán)力控制易使居民產(chǎn)生順從意識，資本侵蝕促使居民原子化和商業(yè)化，從而使得居民喪失本身的主體性。新鴻社區(qū)通過“鄰里守望——智慧新鴻”的“微治理”模式，改變了原本由政府占主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，將社區(qū)治理的觸角深入到每一個(gè)院落、樓棟與單元之中，既體現(xiàn)了社區(qū)賦權(quán)與制度賦權(quán)的可操作性，又體現(xiàn)了居民自治的精細(xì)化與居民參與的主體性。通過從自治平臺、組織和制度三個(gè)層面培育社區(qū)居民主體性、深化社區(qū)居民自治能力，進(jìn)而有效破解“政府在行動(dòng)、社會(huì)不行動(dòng)、居民不行動(dòng)”的難題。其中，自治平臺的深入?yún)⑴c和自治權(quán)利的不斷下滲，將自治體系的末梢延伸至每一位社區(qū)居民，使得居民自主參與社區(qū)建設(shè)的意愿逐漸增強(qiáng)，而自治制度則通過公約的形式又為居民的自治行為守住了“底線”。無論是增強(qiáng)居民自主參與意愿，還是規(guī)范居民自治行為，都是社區(qū)履行其社會(huì)控制職能的核心內(nèi)容，都為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化提供了可能性。

　　2.滿足個(gè)體化訴求，營造內(nèi)生型公共性

　　在市場經(jīng)濟(jì)影響下，個(gè)體從集體身份中脫穎而出，出現(xiàn)了爭“私利”棄“公利”的社會(huì)現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)治理范疇內(nèi)的公共性發(fā)生了轉(zhuǎn)變，影響了社區(qū)公共事務(wù)的開展，進(jìn)而阻礙了社區(qū)治理現(xiàn)代化的建設(shè)。公共性轉(zhuǎn)變的核心是其主體由外生的國家行政力量轉(zhuǎn)向了內(nèi)生需求的社區(qū)居民，而以社區(qū)居民為主體的內(nèi)生型公共性的核心則是社區(qū)居民公共利益與價(jià)值的體現(xiàn)。新鴻社區(qū)的案例通過線上線下模式為居民提供“一站式”服務(wù)，形成五級社區(qū)服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系，最大限度滿足社區(qū)居民多樣化的個(gè)體訴求；通過建設(shè)“市民驛站”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配的效率性與便利性，最大程度回應(yīng)社區(qū)居民個(gè)體化的服務(wù)需求。這不僅體現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的優(yōu)化，還體現(xiàn)了社會(huì)支持與社會(huì)福利職能的優(yōu)化。新鴻社區(qū)一方面充分滿足社區(qū)居民的個(gè)體化訴求，激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性，另一方面有助于形成良好的社區(qū)參與文化，彰顯社區(qū)居民的公共意識與公共精神，營造內(nèi)生型公共性氛圍，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的公共利益，為社區(qū)治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)掃清了障礙。 

　　五、結(jié)論

　　總而言之，本文通過對新鴻社區(qū)“大聯(lián)動(dòng)、微治理、細(xì)服務(wù)”體系實(shí)踐的研究，驗(yàn)證了關(guān)于再組織化能否實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的假設(shè)，回答了如何通過再組織化手段提升社區(qū)治理能力這個(gè)問題，具體結(jié)論如下：1.依托大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)多元主體聯(lián)動(dòng)，不僅能解決社區(qū)問題，還能推進(jìn)資源高效整合與利用，強(qiáng)化社會(huì)整合職能，促進(jìn)社區(qū)治理能力的提升；2.以院落樓棟為場域，深化社區(qū)居民自治，可以調(diào)整原本的政社關(guān)系，改變原有的治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)控制的效力，有利于社區(qū)治理能力的提升；3.滿足個(gè)體化訴求，營造內(nèi)生型公共性氛圍，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，是社會(huì)支持與社會(huì)福利職能的具體表現(xiàn)，達(dá)到直接提升社區(qū)治理能力的效果。

    （文章來源：公眾號“華師城市社區(qū)研究中心”  作者簡介：張邦輝，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，重慶大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長；吳健，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；李恬漩，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。）